Un paradigma superado

Por Daniel Arroyo*

Juan Ranieri, Bievenidos a  la Villa Inflamable, 2008

La Ciudad de Buenos Aires es uno de los distritos más ricos de Argentina en proporción a sus habitantes. Para afrontar las problemáticas sociales, cuenta con un presupuesto de más de 25.000 millones de pesos para ejecutar durante 2011 en el contexto de crecimiento económico que vive el país. Sin embargo, en los últimos cuatro años las políticas sociales del gobierno porteño tuvieron una orientación focalizada y se vierno limitadas por la subejecución.

La década del 90 estuvo signada por la idea de la focalización de las políticas sociales. Éstas debían asumir un carácter plenamente compensatorio y operar como “efecto ambulancia”, recogiendo a los caídos del sistema tras la aplicación de los programas de ajuste estructural. Así, los planes sociales apuntaban a identificar a los grupos vulnerables y aplicar programas específicos, en el marco de una economía que, vía derrame, se ocuparía del resto.

En el nuevo siglo se produjo un cambio de paradigma en cuanto a aplicación de políticas sociales en los diferentes niveles del Estado. A partir de la certeza de que el derrame no existía, comenzaron a desarrollarse ideas en torno a la masificación y la universalización de las políticas sociales. Desde este enfoque, se aplicaron programas amplios que buscan vincular “lo social” con el desarrollo productivo, el empleo, la promoción del desarrollo local y el consumo.

En la actualidad, en base a esta evolución en materia de políticas sociales y al debate acerca del concepto de ciudadanía, la aplicación de políticas universales y la masificación de los instrumentos de trabajo formal e informal aparecen como elementos centrales de las políticas estatales en cualquiera de sus niveles.

Bajo esta perspectiva, bajo la gestión de Jorge Telerman (marzo de 2006-dicembre de 2007), el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires lanzó el programa de Ciudadanía Porteña, un mecanismo automático y transparente de transferencia de ingresos a los hogares en situación de pobreza. Poco después, en 2008, en la Provincia de Buenos Aires se lanzó el Derecho Garantizado de la Niñez, destinado a los niños de hasta seis años que no recibían asignaciones familiares ni pensiones no contributivas. Finalmente, esos planes se extendieron a todo el territorio con la puesta en marcha en 2009, por parte del Gobierno Nacional, de la Asignación Universal por Hijo.

Durante la gestión de Mauricio Macri se mantuvo el programa de Ciudadanía Porteña, aunque no se extendió. En diciembre de 2007, cuando el líder del PRO asumió el gobierno, alcanzaba a 57 mil personas. A fines de este año, de acuerdo a las propias estimaciones del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad, cubrirá a 62 mil beneficiarios. Es decir, la incorporación fue de apenas 1.250 personas por año en promedio (1).

Lejos de masificar los programas, la gestión tendió a enfocarse en los servicios parta los niños y jóvenes en situación de riesgo. En los últimos años avanzó también en el acompañamiento de los procesos de urbanización de los barrios y asentamientos precarios. Pero todas estas políticas carecieron de la escala necesaria, el impacto fue reducido y no estuvo guiado por un modelo de intervención que permita atender las múltiples problemáticas sociales. La subejecución es la principal causa. En el área de vivienda, la misma pasó de 86% en 2007 a 67% en 2008, 46% en 2009 y 19% en 2010, cuando eclosionó la toma del Parque Indoamericano. En el área social, en el primer trimestre de 2011, se ejecutó sólo el 6,88% del presupuesto destinado al rubro “paradores y otra infraestructura social”. Sólo se ejecutó el 16,5% del Programa Ciudadanía Porteña (2).

Nuevas problemáticas

Históricamente, la Ciudad ha registrado mejores indicadores sociales que el promedio nacional. Sin embargo, hay situaciones críticas que se han agudizado en los últimos años y que no parecen haber mejorado en el último tiempo. Problemas vinculados con la pobreza, las condiciones del hábitat, la precariedad laboral o la inseguridad se entrecruzan con un modelo territorial en el que la zona sur presenta una alta exclusión y niveles de desarrollo más cercanos a los del Conurbano Bonaerense que a los de la zona norte. Diversos indicadores dan cuenta de estas desigualdades. De acuerdo a las propias estadísticas del gobierno porteño, la incidencia de la pobreza en hogares no supera el 1,3% en las comunas 2, 12, 13 y 14, en el norte de la Ciudad (que abarcan los barrios de Recoleta, Coghlan, Saavedra, Villa Pueyrredón, Villa Urquiza, Belgrano, Colegiales, Núñez y Palermo); mientras que en la comuna 8 (Villa Lugano, Villa Riachuelo y Villa Soldati), en el sur de la Ciudad, ña misma tasa asciende al 17,1% (3).

A ello hay que añadir el carácter de la “nueva pobreza”. La persistencia de altos niveles de desempleo e informalidad laboral produce una pobreza dinámica y heterogénea que demanda instrumentos de protección para grupos vulnerables que se diferencias de los “pobres estructurales”. En este contexto, es necesario que el Estado recupere su rol como responsable del bienestar (y protección) de todos los ciudadanos, garantizando un conjunto de prestaciones básicas en cantidad y calidad. Para ellos se requieren sistemas de seguro de desempleo, seguros de capacitación laboral y seguros de cobertura en salud que establezcan un piso mínimo de acceso para toda la ciudadanía en el nivel de los ingresos, el acceso a la salud y a la educación, la capacitación laboral y la atención a los niños y adolescentes.

Un eje clave es la profundización y masificación de las políticas de inserción laboral de los jóvenes. La tasa de desempleo en este grupo etario en el distrito porteño se ubica en el 10,9%. Pero entre aquellos que se encuentran en situación de pobreza, la tasa de desempleo asciende al 40,7%. Con buen criterio, el gobierno porteño mantiene el programa “Estudiar es trabajar”, un subsidio de 275 pesos mensuales a los jóvenes de 18 a 25 años que asistan a establecimientos de educación formal. Pero la transferencia se restringe sólo a aquellos hogares que son beneficiarios del Programa Ciudadanía Porteña. Es decir, a sólo 5.484 jóvenes según la propia ministra de Desarrollo Social, María Eugenia Vidal (4).

La inclusión de los jóvenes debe ser uno de los ejes centrales de la política social de la Ciudad de Buenos Aires. Ello requiere de recursos volcados tanto a la capacitación laboral como a la creación de una red de tutores que acompañe a los jóvenes en situación de pobreza y la generación de incentivos económicos para que efectivamente el sector privado los incorpore a los procesos productivos. Y esto, a su vez, exige crear espacios de capacitación, de asistencia técnica y entrenamiento en función del perfil de los jóvenes, generar empleos de proximidad, ampliar las redes de microcrédito para jóvenes  , y fortalecer las escuelas de oficios, para afrontar la deserción escolar, principalmente en el nivel secundario.

Pero el problema no se limita a los jóvenes. Las nuevas políticas sociales también deben atender temas emergentes vinculados con la equidad de género, el embarazo adolescente y la salud reproductiva, la violencia urbana, la informalidad laboral, los ingresos de las familias y el apoyo a las personas con discapacidad, entre otras cuestiones que no forman parte de la gestión actual. La política social de la Ciudad de Buenos Aires no puede ser entendida sólo como asistencia alimentaria o atención de emergencia, que es el enfoque que se aplica actualmente. Y tampoco puede restringirse a la prestación de un “servicio social”. Estos nuevos ejes de intervención requieren de un fuerte vínculo con las organizaciones sociales, las escuelas y los centros de salud.

Por último, hay que señalar que el Conurbano Bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires constituyen hoy un área geográfica integrada. Esta situación genera debates en torno a quiénes les corresponde acceder a los servicios de salud y educación, pero da cuenta de que no hay política social efectiva sin una integración de las acciones entre ambos distritos. Las problemáticas que se generan por la circulación de personas en la Capital Federal sólo se resolverán mediante acciones coordinadas con la Provincia. El conflicto por la toma del Parque Indoamericano es un ejemplo de la necesidad de una política articulada que apunte a la creación de un banco social de tierras, que coordine las acciones en torno a las personas en situación de calle y organice, en una primera etapa, sistemas de conexión entre la oferta y la demanda de trabajo.

La Ciudad de Buenos Aires puede dar un salto cualitativo en materia social. Pero para ello requerirá de un Estado presente e inteligente que implemente políticas de escala e impacto en el marco de un modelo de intervención que permita abordar simultáneamente las diversas problemáticas, integrando los diversos sectores sociales y geográficos y articulando su accionar con otras administraciones.

(1) Exposición de la ministra de Desarrollo Social, María Eugenia Vidal, ante el Montevideo Productivo Argentino (MPA), noviembre de 2010: www.mpargentino.com.ar/wp-content/uploads/2010/11/20101130-Expo-Vidal.pdf

(2) Werner Pertot, "La subejecución también es bienvenida", Página/12, Buenos Aires, 20-5-11

(3) "Mapas de la pobreza y los programas en el territorio", Unidad de Información, Monitoreo y Evaluación, Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, http://tinyurl.com/65d35u3

(4) Exposición de la ministra Vidal, op, cit.

* Profesor e investigador de FLACSO y de la Universidad de Buenos Aires. Ex secretario de Polítias Sociales y Desarrollo Humano de la Nación y ex ministro de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires. Es autor de Políticas Sociales: ideas para un debate necesario, La Crujía, Buenos Aires, 2009

Fuente: Arroyo, Daniel, "Un paradigma superado", Le Monde Diplomatique, julio 2011.